十一黄金周到了，旅游企业一定要研究这份文件

暑假的旅游热潮刚刚退去，旅游业内就发生两件大事，一件业内少有议论，是来自国务院办公厅的《关于进一步加强旅游市场综合监管的通知》重磅文件悄然登场，文件标注日期是2025年9月11日；另一件动静不小，2025年9月17日，郑州市市场监管局依法对携程旅行网运营主体进行行政约谈。这一炮打出来，从时间点上看，要说两者没有关联而纯属巧合，恐怕有点悬。那么这就意味着旅游业者更应该好好研究这份文件，看看它背后到底还有什么，到底蕴含着哪些产业趋势？不妨从几个有意思的角度来一探究竟。

一、从发文机关看产业变革

有关旅游市场的监管文件的发文机关是国务院办公厅，这是非常稀罕的一件事。其主要原因就放在在文件第二条里：“（二）明确各相关部门职责。按照“属地管理、部门联动、各司其职、齐抓共管”的原则，明确各相关部门在旅游市场综合监管中的职责。各相关部门按照职责分工做好指导、协调、规范、监督检查等工作，加强信息沟通，强化联动协同，提升综合监管效能。”

那么各相关部门都有哪些？文化和旅游部门、通信主管部门、公安部门、交通运输部门、商务部门、税务部门、市场监管部门、体育部门、网信部门、林业和草原部门、民航部门等11个部门，比“九龙治水”还多两个。要明确这11个部门的旅游市场监管职责，国务院办公厅作为发文机关不言而喻。

而这次著名约谈的主角就是11部门之一的郑州市市场监管局，约谈内容是携程旅行网“存在利用服务协议、交易规则和技术手段对平台内经营者的交易及交易价格进行不合理限制的问题。”回过头来看看文件强调的市场监管部门部分职责是：“……查处旅游经营者不按规定明码标价、欺诈宰客以及达成垄断协议、滥用市场支配地位等违法行为。”这次约谈为文件实施客观上起到敲山震虎甚至“祭旗”的味道。为什么这一次文件出台要拉这么大的架势，恐怕要站在旅游产业宏观角度说道说道。

——旅游产业的无边界属性决定了监管必须“跨界”。传统的行业，比如制造业，其产业链边界相对清晰。但旅游业是一个典型的综合性和关联性产业，它本身没有严格的边界，而是以游客的体验链条为核心，整合了吃、住、行、游、购、娱等一系列社会资源。游客的体验是连续的，游到哪算哪，但提供服务和保障的责任主体是分散的。任何一个环节出了问题，损害的都是整个旅游体验和目的地品牌。将这11个部门的职责明确化、制度化，本质上是将监管责任与产业的内在逻辑对齐，确保在游客体验的每一个环节，都有一个权责清晰的专业部门在保驾护航。

——旅游者的“本地化”要求监管覆盖“非传统旅游场景”。旅游是什么？传统概念是到异地、住酒店、旅行社组织、去景区等场景。而现在游客的活动越来越“日常化”和“本地化”，比如：游客使用和本地居民一样的电商平台、短视频平台和外卖平台等进行购物、订餐等，游客的行为方式、消费和生活轨迹已经渗透进本地居民的社会运行体系中。而多部门监管的深层意义反映了旅游市场监管逻辑的转型：由过去的单一行业管理转型为社会综合治理的一部分，游客将不再是“临时外来者”，而是“公共服务对象”的自然组成部分，旅游市场监管也就理所当然要提升覆盖度和精细度。

——发展目标从规模扩张到品质革命。过去几十年，中国旅游业的发展重点是扩大规模、增加收入。但在今天，当旅游成为国民常态化的生活方式时，游客不再满足于上车睡觉、下车拍照，而是追求更高品质、更安全、更具文化内涵的体验。高质量发展的核心是声誉和信任，一次游客就餐投诉舆情、一次导游强制购物，就可能摧毁一个目的地多年积累的良好口碑。所以，动用11个部门，是一场深刻的旅游品质变革。它意味着旅游市场将要用对待食品药品安全一样的严肃态度，进行全链条、无死角的精细化治理，以此来重塑游客的信任，是推动旅游业从高速增长迈向高质量发展的必然选择和战略布局。

——监管要跟上创新的步伐应对新业态的挑战。现代旅游业已经远超传统跟团游的范畴。自驾游、探险旅游、体育旅游、康养旅游、在线旅游（OTA）等新业态层出不穷。这些新业态的发展活力强，但同时也带来了新的监管难题，比如郑州约谈反映的线上旅游交易监管问题；比如高危险性体育项目（如潜水、攀岩、滑雪）的专业性和安全性等。如果监管跟不上创新的步伐，要么会一放就乱，要么会一管就死。让专业的人做专业的事，让各主管部门在自己的领域内为旅游新业态的健康发展提供规范和指引，才能在鼓励创新的同时守住安全的底线。

总结来说，文件发布标志着治理理念的根本性转变。过去，我们更多地是把旅游作为一个行业来管理，思路局限于行业内部。而这份文件则展现了将旅游市场纳入国家现代化综合治理体系的宏大视野，是对现代旅游产业复杂性、关联性和动态性的深刻洞察后，做出的一种精准、科学、系统的制度安排。

二、从线上旅游看监管机制

近年来，以在线平台为核心的旅游新业态已成为市场绝对主导，其深刻重塑了产业生态与消费路径。平台在掌握流量、数据与交易规则的同时，也催生出大数据杀熟、虚假宣传、交易信息不透明等新型复杂问题。这使得传统监管体系中“谁审批、谁监管”的条块分割模式，在跨领域、跨地域的平台经济面前捉襟见肘、力不从心。因此，一场旨在穿透平台壁垒、适应数字经济特点的监管机制变革势在必行。基于此，文件明确将通信、网信等部门纳入监管圈，标志着治理模式已从单一部门的“软管理”转向多部门协同的“硬治理”。其核心是构建一个以数据为核心、技术为手段的立体化监管体系，实现全链条的穿透式监管。

首先在前端治理上，要净化信息源头、压实平台责任。可以考虑利用技术手段对全网涉旅内容进行自动化监测，识别并预警虚假宣传、异常价格变动交易和“不合理低价游”等信息，并建立由网信部门向市场监管、文旅等部门高效流转的线索处置闭环。同时，尽快推动监管平台与OTA平台以及社交平台的数据对接，通过API接口对平台内经营者资质进行自动化实时核验，并针对异常交易价格以及“大数据杀熟”等问题，探索建立算法备案与审计制度，确保市场准入的合规性与交易的公平性。

在事中监管环节，关键在于通过数据化手段穿透交易过程，保障服务履约与信息安全。一个办法是推行标准化电子合同，并要求所有线上订单的电子合同“一单一备”，实时加密传输至全国旅游监管服务平台。这份具备法律效力的备案数据，既是处理消费纠纷、开展税务稽查的证据，也是整个监管体系的数据基石。此外，通信、网信部门需严格规范平台对个人信息的收集使用原则，并定期开展数据安全审计，确保游客信息安全，维护一个安全可信的交易环境。

后端追溯则聚焦于构建高效的投诉处理与长效的信用惩戒机制。要整合12345热线、OTA、社交平台等各类投诉渠道，将所有投诉处理结果与行政处罚记录，统一归集到企业的电子信用档案中，形成动态更新的信用画像。基于此，对严重失信主体实施跨部门、跨平台的联合惩戒，采取搜索降权、流量限制直至关停下架等措施，彻底改变违法者换个马甲继续行骗的局面，最终形成一个让诚信经营者良性发展、让违法失信者寸步难行的健康在线旅游生态。

三、从技术手段看监管模式

文件提出推动旅游市场执法向数智化转型，其本质是从根本上重塑监管的运行逻辑。这不仅是执法工具的更新，更是监管理念、模式与效能的一场深刻变革。过去的旅游市场监管执法高度依赖人力、经验和事后追惩，常表现为被动响应和滞后处理。而智慧执法则是以数据驱动为核心，将监管触角前置，力求实现从事后应对向事前预警、从被动受理向主动发现、从粗放管理向精准打击的根本性转变。

实现这一转变，首先依赖于构建一个全域覆盖、实时汇聚的数据池，打破数据孤岛。这意味着不仅要归集电子合同、投诉举报、行政处罚等业务数据，更要通过技术手段广泛接入来自OTA平台的交易与评价数据、社交媒体的旅游舆情、运营商的客流热力图、交通部门的车流监控以及旅游大巴定位与高危设施的物联网传感器数据。当海量、多维的数据被有效整合后，即可运用大数据和机器学习算法构建风险预警模型。该模型能够自动识别诸如“不合理低价游”的线上产品、关联投诉频发的旅行社、动态监测景区的瞬时承载量；同时AI可化身为一名永不疲倦的“虚拟监管巡查员”，进行7x24小时不间断的全网巡查与深度分析。从而变大海捞针为精准制导，让监管力量在问题萌芽阶段就介入干预。

在具体的执法执行环节，数智化转型将赋予一线执法人员强大的单兵作战能力。执法人员可通过移动执法终端，现场调用任何一家涉事企业的数字档案，包括其工商、许可、过往处罚、信用评级、关联投诉等所有信息，使其背景一览无余。取证过程也将全面数字化、标准化，通过加盖时间戳和地理位置的音视频、电子笔录等方式，确保证据链的无可辩驳。对于线上违法行为，可利用区块链等技术进行取证，固定网络交易、宣传内容的瞬时证据。这种技术赋能，极大地提升了执法的效率、规范性和威慑力。

最终，数智化转型将打造一个从线索发现到处罚执行再到信用归集的执法闭环。工单流转、案件分派、文书生成等流程将高度自动化，大幅压缩办案周期。更重要的是，所有执法数据都将回流至系统，形成一个动态的知识库。AI不仅可以辅助决策，通过比对历史案例提出量罚建议，确保执法尺度统一，还能对特定区域、特定类型的违法行为进行深度分析，挖掘出背后的规律性问题，为更高层级的政策制定和监管资源优化配置提供精准的数据支撑，从而驱动整个监管体系的持续进化与自我完善。

总而言之，这份文件不是要让旅游经营活动被条条框框限制，而是用一张由11个部门协同编织、用数据和技术加固的安全网，把那些游客和旅游企业遇到的糟心事尽可能地挡在外面。我们来看看几个过去常常让人头疼的场景，如今会如何被这张网接住。

场景一：你在景区餐厅吃饭，点菜时没注意，结账时发现一条鱼要价上千元，感觉被宰客了。

处理原则是，你在家附近餐馆遇到类似情况咋办，出门旅游就咋办。根据《通知》，“市场监管部门”的核心职责就是查处“欺诈宰客”和“不按规定明码标价”的行为。现在，你可以直接拨打12315，市场监管的执法人员会依据其明确的职责介入调查，处理效率和专业性都将大大提高。

场景二：你乘坐的旅游大巴在路上被导游和司机强行拉到一个偏僻的购物点，不买东西就不让走。

《通知》明确了公安部门负责依法查处“强买强卖商品、强迫他人接受服务”等违反治安管理的行为，这事警察也管得了。

场景三：你在短视频平台上看到“200元某地3日游”的广告，感觉像是个陷阱。过去，你可能举报无门，眼看着它继续骗人。现在你可以通过平台或热线举报，文化和旅游部门、网信部门、通信主管部门等会启动联动机制，快速清理这类违法广告并追溯发布者，从源头上铲除“不合理低价游”的土壤。

2025年十一黄金周要来了，旅游企业和旅游者都要认真看看这份文件。

附：国务院办公厅关于进一步加强旅游市场综合监管的通知国办函〔2025〕95号，文件链接：https://www.gov.cn/zhengce/content/202509/content_7040751.htm